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非SOLAS公约船保安问题研究

作者:刘正江 李桢 2008-12-04 来源:海事公约研究中心 点击:
    1 背景
    早在MSC81次会议上,IMO就注意到日本、新加坡等国提出的关于不适用SOLAS第XI-2章和ISPS规则的船舶(以下简称非SOLAS公约船舶)的保安问题。作为全球供应链上的一环,小型船舶与公约船一样会成为恐怖主义、海盗和武装抢劫的对象,同时由于其相对较小的尺寸、更好的操纵性能而有可能成为对大型船舶或重要的港口设施发动袭击的武器。2000年发生的科尔号军舰遇袭事件和2002年发生的法国油轮Limburg号爆炸事件即为佐证。MSC认为这类船舶的操作及其与受SOLAS第XI-2章和ISPS规则调整的船舶和港口设施间的相互影响已引起了众多SOLAS公约缔约国政府的关注,制定相关的建议案有助于IMO加强全球的海上保安。
    2002年12月SOLAS公约缔约国大会(又称海上保安外交大会)通过7号大会决议:采取适当措施加强不受SOLAS第Ⅺ-2章调整的船舶、港口设施、可移动式近海钻井平台的保安。此后,MSC与国际劳工局理事会一同通过了ILO/IMO港内保安实施规则(MSC78/7/2)并进一步制定了SOLAS缔约国自愿自评的导则,另一方面尽管已有针对船舶保安的自愿自评导则,非公约船的保安措施仍未得到充分的考虑。2005年非公约船海上保安措施会议召开,讨论确定如下事宜:①IMO是处理非公约船保安问题最适合的论坛;②应通过区域性合作来推动国际指南的出台;③对于非公约船的定义,在讨论的初期不应做除外规定,因而也包括渔船和游艇等小船。
    2 非公约船的范畴
    按照一般理解,SOLAS公约船指SOLAS公约强制适用的船舶,这些船舶受公约规定的约束。按照公约附则第I章第1条关于适用范围的规定,除非另有明文规定外,本规则仅适用于从事国际航行的船舶;本规则各章适用的船舶种类与适用的范围,在各章中详加规定。
    第I章第3条例外规定除另有明文规定外,本规则不适用于以下船舶:
    (1)军用舰艇和运兵船;
    (2)小于500总吨的货船;
    (3)非机动船;
    (4)制造简陋的木船;
    (5)非营业的游艇;
    (6)渔船。
    这些船舶不受公约规定,因而一般理解为“非公约船”,但公约及其附则中并未给出non-SOLAS Vessels的定义,只是一种约定俗成的简称,其全称在IMO的文件中一般写成“vesssels which do not fall within the scope of SOLAS chapter Ⅺ-2 and the ISPS Code”。
    3 非SOLAS公约船存在的保安风险分析
    船舶、货物和人员是航运业的三个关键要素,直接影响着海上运输的风险,而航运业的固有特性使得它更易遭受恐怖主义袭击,在小型船舶上这些特性主要表现为:
    第一,船员水平不及公约船船员质量;
    小型船舶多航行于沿海和内河航线,船员大多是通过多种渠道招聘而来的,水平参差不齐,稳定性差,缺乏保安意识和责任感。从质量上看不及公约船船员质量,尤为需要海事部门在船员培训、考试、发证过程中严格把好质量关,尤其是对这类船员要加强保安培训和演习。
    第二,恐怖分子伪装成船员;
    小型船舶上的船员不仅直接或间接的可能成为恐怖袭击的目标,恐怖分子甚至可能佯装成船员从事恐怖活动。通常船员持有非移民船员签证或船员身份证明文件,从而享有自由旅行权。许多船舶是通过专业的船员代理机构配备船员的,这些机构大部分声誉良好,他们保证其推荐的船员符合国际要求并通过身份背景审查,但并不全是如此。恐怖分子通过伪造文件佯装成船员是完全有可能的。
    第三,所运输货物的来源、种类和所有人经常是不明确的;
    相较于公约船,非公约船所运输的货物来源、种类和所有人往往是不明确的。需要严格船舶签证制度,加强现场监督检查。以签证抽查和各种作业审批为手段,对沿海和内河小型船舶加强安全管理,及时发现缺陷和问题,限期纠正。
    第四,登记制度存在的漏洞;
    船舶在许多国家登记,但登记国没有承担其应尽的国际责任对登记船舶进行严格的审查。各国法律在创立登记机关时,都要赋予其审查权,在国际上主要存在两种立法例:一为形式审查主义,一为实质审查主义。所谓形式审查是指登记机关对于申请人提交的申请及相关文件,仅审查其形式上是否符合法律要求。即对其所记载事项的真实性,不负有进行审查的责任。这种做法的主要缺点在于:过于注重形式上的合法性而不注重实质上的真实性,船东容易隐藏他们的真实身份。所谓实质审查主义是指登记机关不但要审查有关申请文件是否符合法律要求,而且还要审查登记事项的真伪,并且还要对登记结果负责。其主要缺点在于,加大了登记机关的工作量,实际操作困难较大,并会延缓登记的进程。无论哪种形式的审查都需要船舶登记机关切实履行行政职责,要求船舶登记机关的工作人员具备过硬的业务素质。

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