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美国防止船舶压载水转移外来生物的立法

作者:张硕慧、涂娟娟 2008-07-07 来源:《国际海事公约研究与动态》 点击:
    摘要:船舶压载水带来的外来生物入侵,已成为威胁海洋生态环境的一个重要因素,由鉴于此,美国从联邦到地方就船舶压载水管理进行了相关立法,文章介绍了联邦和各有关州的压载水立法现状及法规的主要内容,为我国立法机构、主管机关、船公司、船舶和船员及其他相关人员提供借鉴和参考。
关键词:外来生物;船舶压载水;压载水管理
1 美国联邦立法
1.1 起源、现状和进展
1.1.1 1990 NANPCA
    为了应对斑纹贻贝入侵大湖区造成的生态和经济损害,美国国会于1990年颁布了“1990年外来有害水生生物防止和控制法”(Non-indigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act of 1990,以下简称NANPCA)。NANPCA赋予了美国USCG对压载水管理的管辖权限,确定了一个大湖区应用的区域性压载水管理项目,并要求制定一套国家压载水管理程序。NANPCA还要求评估美国所有的港口压载水管理的实施效果,并要求开展船员教育和其它协助项目。
    为了实施NANPCA,1993年8月4日USCG在联邦公报(Federal Register,以下简称FR)上公布了“对进入大湖区船舶的压载水管理”的最终规则。该规定被纳入了联邦法规全书(Code of Federal Regulations,以下简称CFR[1]),作为 33 CFR 151的C部分,对从美国专属经济区(EEZ)之外进入大湖区水域的船舶强制实施压载水管理。1994年12月30日,33 CFR 151的C部分强制性要求扩大到Hudson河、乔治·华盛顿桥以北的区域。
1.1.2 1996 NISA
    外来生物的持续入侵促使美国国会颁布“1996年国家入侵物种法”(National Invasive Species Act of 1996 以下简称NISA)。NISA修改并重新批准了NANPCA。NISA要求继续实施大湖区强制性的压载水管理程序,并且指示USCG制定[2]用于所有美国港口、强制要求船舶提交压载水管理报告和实施自愿的压载水管理程序。此外,NISA命令USCG向国会提交自愿的压载水管理程序实施有效性的报告,如果认为自愿性的指南或强制性的报告要求还不够,应将自愿性的程序转变为强制性。1999年5月17日USCG在FR上公布了“1996国家入侵物种法的实施”临时规定。该规定提出了33 CFR 151 D部分的要求,以强制实施NISA。对于通过美国的EEZ进入美国水域的所有船舶实施强制性压载水管理报告、记录的保存并促进自愿压载水管理实施的要求(包括更换压载水)。该临时规定经修改后,于2001年11月21日在FR上正式发布。
    1996NISA在防止外来生物入侵方面起到了积极的作用,但它忽略了外来生物转移的其它途径;国家全部水域的保护等同于大湖区;即使是在大湖区强制更换压载水,仍认为通过压载水更换减少压载水中的生物不起什么作用,还有改进的空间。
1.1.3 法律的修改和发展
    NISA在2002年9月期满,这是一个弥补NISA缺陷的好机会。从2002年初开始国会和有关方面组成了一个庞大的小组起草并修改NISA,提出一个更完善的法律“国家水生物种入侵法”(NAISA)。形成的法律被提交给参院和众院,但两院都未投票,后来该法案被搁置了。直到2005年4月13日十几位参议员又将该法提交给参院。该法的规定包括:控制来自商船的压载水排放;防止其他途径的外来物种的转移;建立州的管理计划;识别进入美国的存活的水生生物;批准快速响应基金;制定教育和服务项目;对入侵途径以及防止和控制技术进行研究;对州和区域资金的划拨以及强化大湖区的专门防止措施。该法在2007年又进行了一些修改并形成了新草案。
1.2 美国联邦法规 33 CFR 151的C和D部分
    CFR是由联邦公报管理委员会(Administrative Committee of the Federal Register)负责将其从每一个有普遍适用性和法律效应的政府机构获取的,由该机构在FR(Federal Register)上公布或发表的、或者向FR管理委员会递交的成文法律文件的草案和特别出版物及其修改版装订的法规集成。
    CFR共50篇,部分有分篇,分别代表联邦法规的各个领域;每分篇中有若干章,各节通常以法规颁发机构的名称为标题,有的章还分为分章;每一章中包含特定的法规领域的若干部分,有的部分由于内容多,又分为子部分。每一部分由包含具体法规的若干小节组成。33 CFR 151的题目是“船舶装运油类、有毒液体物质、垃圾、城市和商业废物,以及压载水”。
1.2.1 33 CFR 151的C部分
该部分的题目是“大湖区和Hudson河外来物种控制的压载水管理”。主要内容有:
①要求船长按下列压载水管理的方法对压载水进行管理:
    在进入纽约州、Massena的Snell Lock或通过Hudson河的乔治•华盛顿桥以北河段之前、距岸200海里的EEZ之外应进行压载水更换,经过更换的压载水含盐量应该在30‰以上;
    如果将压载水保留在船上,港口负责人(COTP)有权铅封装载压载水的任何舱室以确保该船在大湖区或Hudson河、乔治·华盛顿桥以北航行期间不排放压载水;
    如果采用用不损害环境的压载水管理的替代方法,该方法在船舶航行前应已经提交给主管机关并获得批准。
②本部分适用船舶的船长不应从压载舱或装载压载水的任何舱室排放沉积物,除非是遵守地方规定将沉积物排放到岸上。
1.2.2 33 CFR 151的D部分
    该部分的题目是“美国水域控制外来物种的压载水管理”。2004年6月和7月对33 CFR 151 D部分的修正案对于建造有压载舱的所有在美国水域营运的船舶提出了新的压载水管理强制性要求。主要规定有:
①从美国EEZ之外进入美国的所有装载压载水的船舶必须:
    在进入美国水域之前进行压载水更换作业;
    在美国水域将压载水保留在船上;或
    使用USCG认可的方法处理压载水。
②无论是否进入EEZ,在美国所有水域、所有有压载舱的船舶必须:
    避免在海洋禁捕区、保护区、海上公园或珊瑚礁进行压载水作业;
    定期清除压载舱或清除沉积物;
    在沿海和国家所属的水域最大限度地减少压载水的排放;
    在起锚时冲洗锚和锚链,以清除生物和沉积物;
    定期去掉船壳上、管路和舱中的污损生物,而且应按照地方、州和国家规定处理所有清除下来的物质;
    船上持有专门的压载水管理计划;
    船员应得到压载水和沉积物管理以及处理程序的训练;
    最大限度地避免在以下水域进行压载水的加载:在有害生物和病原体爆发的水域、靠近排污口的水域;靠近疏浚作业的水域;潮汐和潮流  小的水域;生物可能会在水体中上升的夜间;浅水或螺旋桨会搅起沉积物的水域以及鲸群、幅聚区和大的海流边界水域。
③报告和保存记录的要求
    建造有压载舱、驶往美国的港口和水域的船舶船长、船东、经营人、相关责任人或船代必须向NBIC提交压载水报告并确保按要求提交的压载水报告表完整且准确。按规定经签署姓名的压载水记录应在船上保存至少两年。
④对于不遵守强制性要求的处罚:最多$27,500/天或对故意违反处以C级重罪。
⑤压载水管理的操作应不危及船舶、船员和乘客的安全,所以在大湖区和Hudson河以外的区域,如果船长认为在恶劣的天气、船舶设计、设备的损坏或其他异常的情况下压载水操作会危及安全和稳性,船长可以排放未经更换的压载水。然而所有的船舶只排放操作所需的最少数量的压载水,并确保压载水记录准确地反映不符合强制性要求的原因。
2 有关州的压载水立法
2.1 州压载水立法状况
    华盛顿州(WA)、俄勒冈州(OR)、加利福尼亚州(CA)、马里兰州(MR)和密歇根州(MI)都对压载水问题进行了相关立法,以保护本州水域免遭外来生物的侵害。这些法律补充和加强了USCG所作的努力,同时也对美国沿海运输提出了附加要求,填补了国家法律中的空白。

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